Torben Ishøy og Ole Richter, Transparency International - Danmark
I de fredsaftaler, som "Det Internationale Samfund" har været en del af på Balkan, Dayton-aftalen om Bosnien-Hercegovina og FNs Sikkerhedsråds resolution nr. 1244 om Kosova, har det været målet, at freden skulle føre til udvikling og demokrati.
Udover Vestens manglende konkrete forestillinger om, hvordan freden kan vindes og en økonomisk og demokratisk opgang kan blive resultatet, så skyldes den manglende succes for aftalerne på Balkan, at korruption har bremset udviklingen. Som følge af krigene opstod der et magtvakuum, der hurtigt blev fyldt ud af de magtstrukturer, som krigene havde skabt.
Den anerkendte organisation, International Crisis Group, der har hovedsæde i Bruxelles, og som rådgiver og støttes af mange landes regeringer, også den danske, har i to rapporter, "Denied Justice" fra februar i år og i "Rule of Law in Public Administration" fra december 1999 behandlet situationen i Bosnien-Hercegovina indenfor retssystemet og den offentlige administration. Rapporterne beskriver en omfattende korruption på begge områder.
Den nuværende korruption er en følge af den korruption, der allerede var før krigene og på Titos tid. Krigene i det tidligere Jugoslavien medførte, at der dannedes konglomerater af lokale politiske magthavere, den lokale administration, domstolene og den lokale organiserede kriminalitet. Denne struktur er blevet så stærk, at det er svært for de to bosniske entiteters regeringer at bryde den, hvis de ville.
Korruptionsstrukturen kunne vokse sig stærk, fordi den udsprang af krigens mangelssamfund. Befolkningerne havde brug for varer, som kun skaffes af unormale og kriminelle veje, f.eks. ved smugling, bestikkelser og kontakter til den anden side af fronten. Det var den organiserede kriminalitet, der kunne skaffe fornødenhederne, og det var de lokale, nationalistiske, politiske partier, der kontrollerede det lokale fordelingsnet, og som havde det tætte samarbejde til den lokale kommunale administration og domstole.
Sådan er det stadig. Korruptionens forskellige bestanddele: magtfordrejning (at forfølge ulovlige interesser), nepotisme (at ansætte el. forfordele nærtstående uden saglig grund) og bestikkelse (ulovligt at modtage penge, varer, fordele el. tjenester), florerer - stærkest i Republika Srpska, hvor varemangel og økonomisk nød er størst. Det lokale konglomerat kontrollerer korruptionen og tjener på mangelssituationen og forhindrer eller besværliggør udenlandske investeringer i Bosnien-Hercegovina.
De kan endda gøre det med en juridisk hjemmel i ryggen. Som følge af krigen og af fredens forandringer af den økonomiske struktur fra et statsligt/arbejder/parti-eget produktionsapparat til et efter Dayton-aftalen bestemt privatkapitalistisk system er det muligt at operere mellem disse to økonomier. Den nødvendige lovgivning til håndtering af et kapitalistisk økonomisk system er kun i begrænset omfang blevet vedtaget. Det er derfor alene af den grund vanskeligt at rejse erstatningssager for brud på f.eks. aftaler om levering af varer.
Dertil kommer, at domstolene også før krigen var stærkt afhængige af det politiske system. Det var ikke ualmindeligt, at den lokale kommunistpartiboss i sager, hvor et partimedlem havde udsigt til at blive dømt, ringede til dommeren privat og foreslog at "sagen nok hellere måtte finde en fornuftig løsning" Det er en tradition, som er fortsat efter krigen, nu er det blot den lokale nationalistpartiboss, der ringer.
At dommeren ofte vælger at følge det "gode råd" skyldes også, at underetsdommere udpeges af den lokale politiske struktur. Regionale dommere udpeges af kantonudvalg (i entiteten Føderationen Bosnien & Hercegovina) og af et regionalt, politisk udvalg (i entiteten Republika Srpska). Entitetens højesteretsdommere udpeges via entitetens parlament. De samme politikere kan fratage dommerne deres bestilling.
De mange nye dommere, der er blevet udpeget efter Bosnien-Hercegovinas deling i 2 entiteter, er typisk uerfarne. Det gør det vanskeligt for dem at bevare deres integritet. Dommerne er oppe mod kræfter af en betragtelig størrelse, idet der bag den lokale partiboss ofte også står det lokale administrative apparat og den lokale organiserede kriminalitet.
Politikerne førte angiveligt krigen i Bosnien af etniske årsager, og etniske hensyn spiller også ind ved udpegningen af dommere, ja selv ved indretningen af retsbygningerne. Det er utænkeligt, at en person fra det lokale etniske mindretal udpeges som dommer, ligesom det er sjældent, at en retsstrid mellem en fra et mindretal og en fra flertallet falder ud til mindretalspersonens fordel, selv i sager, der efter loven klart skulle give ham/hende ret.
Flere steder er retsbygningerne udsmykket med det lokale flertals symboler. Traditionelt hænger landets flag over indgangen og landets præsident i retslokalet. I Titos tid hang det jugoslaviske flag over indgangen og hans portræt indenfor (flere steder). I Republika Srpska hænger ofte det serbiske (= jugoslaviske) flag udenfor og ikke det bosniske, som er det officielle.
I landsretten i Mostar, hovedbyen i det kroatisk dominerede "Herceg-Bosna", som er en del af Føderationen hang indtil for nylig det kroatiske flag og indenfor var der mange portrætter af den kroatiske præsident, nu afdøde Franjo Tudjman. Det er ikke, vanskeligt at forestille sig, at en bosnisk serber eller en bosniak (= bosnisk muslim) ikke har megen tiltro til, at han her kan vinde ret i en strid med en bosnisk kroat.
På det administrative område gør modsigelsesfulde love situationen vanskelig. For kontrollen med indførsel af varer f.eks. praktiseres således forskellige lovgivningssæt. Trods Dayton-aftalens bestemmelser beregnes tolden forskelligt afhængig af, om varerne indføres til Republika Srpska, Føderationen af Bosnien & Hercegovina, ja endog indtil for nylig afhængig af om indførslen sker i det kroatisk dominerede Hercegovina eller i den bosniakkiske del af Føderationen.
Hvis f.eks. en udenlandsk firma skulle driste sig til at bygge en fabrik (Bosnien har et stor behov for nye arbejdspladser og der er masser af kvalificerede ledige hænder), og firmaet har klaret problemerne med tolden, så mødes han af krav til fabrikkens indretning, der er i indbyrdes modstrid, afhængig af, om kravet kommer fra regionale eller fra de kommunale myndigheder eller afhængig af den enkelte embedsmandens vurderinger. En sådan situation giver embedsmænd meget gode muligheder for at supplere den beskedne løn.
International Crisis Group konkluderer, at "alene det uoverskuelige antal af tilladelser og godkendelser, der skal indhentes fra et kompliceret og uigennemsigtigt administrativt system, gør mulighederne for bestikkelse og korruption nemme og fristende for de lavtlønnede embedsmænd i administrationen i Bosnien."
Bosnieren, hvadenten han er fra Føderationen af Bosnien & Herzegovina eller fra Republika Srpska, oplever den kommunale og de højere administrative systemer som komplicerede, fornærmende og bruger-besværlige.
Den offentlige administration holder også borgerne væk gennem "sutnja uprava = administrativ tavshed". Administrationen besvarer simpelthen ikke borgernes spørgsmål, klager eller ønsker.
Hertil kommer den etniske diskrimination, der lægger et ekstra lag afvisning, besvær eller chikane på borgere fra en anden etnisk gruppe, der henvender sig til myndighederne.
At bevise at embedsmænd modtager egentlig bestikkelse "mito" er meget vanskeligt, fordi det er strafbart både at modtage og at give bestikkelse, så ingen ønsker at indrømme det, men "alle" ved at det forekommer og ikke så sjældent.
Det bosniske administrative system ligner, trods Titos antistalinistiske politik, i høj grad Østeuropas systemer indtil for10 år siden. Det er bureaukratisk, tungt, ineffektivt og befolket med "apparatchiks", det betonkommunistiske svar på vore skrankepaver. De fleste "apparatchiks" er ansat af det herskende nationalistiske parti i området, og den enkelte medarbejder retter sig snarere efter den lokale partichef end efter loven. Derved sikrer medarbejderen sig fortsat ansættelse, og partiet sikrer sig mod ubehagelige overraskelser fra administrationens side.
I Republika Srpska er der to administrative niveauer, et kommunalt og et ministerielt. Det kommunalpolitiske system er dog delt op i en kommunalbestyrelse, der også ansætter de ledende embedsmænd, og et forretningsudvalg, sammensat af politikere efter partifarve, men dog også med repræsentation af mindretal. Forretningsudvalget leder administrationen. Systemet minder lidt om vores tidligere magistratssystem, kendt fra Københavns og de andre store bykommuner. Begge kommunalpolitiske organer har en indflydelsesrig formand.
I Føderationen har kommunerne en kommunalbestyrelse, der ledes af en borgmester, som også har ansvaret for administrationens drift. Hver kommune er underlagt en kanton, der har kontrollen med skatteindtægter og andre indkomster. Øverst er Føderationens regering.
En stor del af de ansatte opfylder ikke de formelle regler for uddannelse. Ifølge gældende lovgivning skal de ansatte i den kommunale og den statslige administration være uddannet nogenlunde som i Danmark. Der kræves juridisk/økonomisk eller lignende embedseksamen til de højeste stillinger. En 2-3 årig akademisk uddannelse til lavere stillinger og en studentereksamen fulgt op af en yderligere kontoruddannelse til de laveste poster. Dertil kommer, at alle skal bestå en administrativ eksamen.
Krigen har gjort, at reglerne ikke er blevet fulgt, fordi en stor del af den kvalificerede arbejdskraft er flygtet, og fordi de nationalistiske partier i høj har ansat egne partitro folk, selvom de ikke havde den nødvendige eksamen.
Administrationens kvalitet og lovlighed er blevet meget forringet som følge af medarbejdernes utilstrækkelige uddannelse og den enkelte medarbejders og hele administrationens tilbøjelighed til bestikkelse, magtfordrejning, tvang, nepotisme og inhabilitet, det vi kalder korruption, og bosnierne kender som "uslaga". Også dårlige arbejdsforhold med manglende administrativt udstyr som computere etc., og uegnede bygninger uden oversigtstavler, der kunne fortælle borgeren, hvor han skal henvende sig medvirker til de korruptionen. I Sarajevo har man for nylig gjort en undtagelse, idet dele af byadministrationen er blevet samlet, og der er indført en receptionsordning og en oversigtsplan. I byen Tuzla har man introduceret et Lotus Note computerprogram med databaser, der skal give forvaltningen overblik og indsigt.
Antallet af "tavshedssager" stiger kraftigt og rammer især de etniske minoriteter. I perioden maj-juli 1999 måtte en frivillig organisation således yde juridisk hjælp til behandling af 400 hundrede sager i Zenica Kommune, og på én dag, den 24. august 1999, klagede 8 borgere over den kantonkommunale tavshed, altså manglende svar på deres skriftlige henvendelser. I tre ekspropriationssager i Citluk klagede nogle borgere over manglende svar i 2 måneder til en højere instans, men de fik intet svar. Det hjalp heller ikke at indbringe sagerne for domstolene, idet domsforhandlingen endnu ikke var indledt der ét år efter.
En serber, der havde en lejlighed i Brcko, blev flyttet til en anden by. I mellemtiden blev lejligheden midlertidigt givet til anden. Da han 2 år efter vendte tilbage, søgte han om at få sin lejlighed tilbage. Tre år efter havde boligadministrationen i Brcko endnu ikke afgjort sagen. Han indbragte derfor sagen for retten, men sagen er aldrig blev afgjort. Derpå bad han Flygtningeministeriet om at gå ind i sagen. Men hans anmodning er aldrig blevet besvaret.
Ofte presser lokale politikere administrationen til at ignorere borgernes ønsker, især hvis det drejer sig om henvendelser fra borger af etnisk minoritet. Mellem april 1998 og september 1999 modtog Caplijina Kommune omkring 1.500 ønsker fra flygtninge og internt fordrevne, der ønskede at få huse og lejligheder tilbage. Kommunen har aldrig svaret. En undtagelse var de bosniakkiske (mindretals-)medlemmer af kommunalbestyrelsen, som fik at vide, at deres henvendelser ikke indeholdt fornøden dokumentation for ejerskabet, selvom en sådan dokumentation allerede fandtes i kommunens arkiver. Administrationen henviste bl.a. til, at arkiverne var brændt under krigen, selvom der ikke havde været kampe i dette område.
I den sydlige del af Føderationen i "Herzeg-Bosna", hvor kroaterne er i stort flertal, har parallelle institutioner og administration været almindelig indtil for nylig, da der efter valget kom en ny centrum-venstre regering i Kroatien, der stoppede støtten til de bosniske kroater. Dele af den offentlige administration, pensionsfonde, sygesikringsfonde fungerer uden om den officielle Føderations-administration og diskriminerer ikke-kroater. Pengene til denne parallelle administration påstås at komme fra de "payments bureaux"(valuta kontorer), der regulerer valuta- og varehandlen mellem Bosnien og udlandet.
Hertil kommer det politiske netværk, "veze i protekcije"(kontakter og beskyttelse), som naturligvis spiller en stor rolle. Borgmesteren i Sanski Most, Mehmed Alagic, tilegnede sig gennem "veze i protekcije" 15 mill. DEM (55 mill. DKR), inden han blev afsat. Det skete kun, fordi Det Internationale Samfund gik ind i sagen, ellers var der ikke sket noget.
Guvernøren for Tuzla Kanton, Hazim Vikalo, formanden for regeringen i kantonen, næstformanden, 5 ministre og adskillige højtstående embedsmænd var alle involveret i den slags aktiviteter. Kantonens kasse blev bl.a. brugt til at låne penge til venner i private virksomheder, og beløbene blev aldrig betalt tilbage.
En natklub i Karakaj og en i Josanici nær Zvornik fortsætter deres virksomhed, selvom prostitution er deres hovedformål. At de ikke er blevet lukket af politiet, skyldes sikkert, at ejerne er tidligere politimænd.
I talrige tilfælde svindles med byggetilladelser. Enten vil myndighederne ikke udstede tilladelser, fordi de ikke bestikkes, eller også udsteder de ulovlige byggetilladelser til vennerne, fordi de bestikkes.
Fra de mange sager, der er om tilbagelevering af huse og lejligheder til repatrierede flygtninge eller displaced persons (flygtninge, der er flygtet til et andet område i landet) kan nævnes sagen med ZL fra Sarajevo, som fik ret til at få sin lejlighed tilbage.
Boligadministrationen gav den midlertidige beboer 90 dage til at fraflytte. Det er i overensstemmelse med loven om forladte boliger. Men Boligadministrationen udtalte samtidig, at den midlertidige beboer havde ret til ophold i boligen efter boligloven, så han bor der stadig. Det er et af de mange regelsammenstød, som ikke er løst, og en situation, der gør det vanskeligt for flygtninge at vende tilbage.
Der er mange embedsmænd i Banja Luka, hovedstad i Republika Srpska, som er internt fordrevne. De er udnævnt af Ministeriet for Flygtninge og Internt Fordrevne. En ansættelse i et ministerium giver ret til bolig. Embedsmændene bor i huse og lejligheder tilhørende andre flygtninge, og det er derfor i deres interesse at modsætte sig flygtningenes tilbagevenden. Det gør de så. Noget tilsvarende sker på republikniveau. Mange højere embedsmænd bor i flygtningehuse. Det gælder også de tidligere republikpræsidenter, Biljana Plavsic og Nikola Poplasen og justitsminister Milan Trbojevic.
I Banja Luka ansøgte Det Islamiske Samfund den 3. marts 1997 om tilladelse til at bygge hegn rundt om de syv ødelagte moskeer og gravpladser, som nu bliver brugt som parkerings- og lossepladser. Der blev også søgt om tilladelse til genopbygning af moskeerne. De lokale myndigheder har d.d. endnu ikke besvaret anmodningerne.
Derimod udstedte den kommunale administration den 18. februar 1994 et forbud mod at genopbygge moskeerne. Det Islamiske Samfund klagede til Det Internationale Menneskeretssekretariat, som beordrede de lokale myndigheder til at give tilladelse til genopbygning af moskeerne og hegnene. Myndighederne har til d.d. ignoreret påbuddet i strid med Dayton-aftalen, der pålægger de bosniske myndigheder umiddelbart at efterleve Menneskeretssekretariatets påbud.
Til de mange krænkelser af love og god forvaltningsskik, som de bosniske myndigheder begår, skal lægges de offentlige selskabers behandling af forbrugerne. Elektricitets-, vand- og telefonselskaberne behandler deres kunder som skidt. Det er f.eks. normalt, at kunder, der var tilmeldt forsyningsselskaberne før krigen, og som måtte flygte under krigen, efter krigen bliver mødt med gigantregninger for det forbrug ulovlige beboere har haft, mens de selv var væk. Hvis de nægter at betale, bliver forsyningen afbrudt. Klager over disse urimeligheder bliver enten ikke besvaret eller bliver afvist. Sager herom rejst ved domstolene har uendelig lange sagsbehandlingstider.
For at komme den offentlige forvaltnings direkte ulovligheder, lovovertrædelser, bestikkelse, magtfordrejning, korruption, dårlige forvaltningsskik og uvidenhed om gældende retsregler til livs, må Føderationens og Republika Srpskas regeringer og de to entiteters folkevalgte forsamlinger samt den fællesbosniske regering erkende problemerne og deres store omfang. Og de må ønske at gøre noget alvorligt ved det.
Transparency International, der er en international organisation med hovedsæde i Berlin, med afdelinger i mange lande, og medarbejdere af høj juridisk, økonomisk og politologisk karat og specialister i korruptionsbekæmpelse, foreslår at rede et sådant korrupt administrativt system grundigt igennem.
I Bosnien skal den centrale og lokale administrations medarbejdere udpeges alene efter faglige kriterier, de må have den fornødne uddannelse, og deres løn må være rimelig, så de ikke fristes til at modtage bestikkelse. Etniske og politiske ansættelseskriterier kriterier må afskaffes.
På det overordnede plan må parlamenterne vedtage og gennemføre en antikorruptionslov, gerne med forbillede i OECDs konvention af 21. november 1997 om bekæmpelse af bestikkelse, og gennemføre etiske regler for embedsmændenes arbejde og optræden, som det skete i bl.a. Sydafrika, eller endnu bedre at gennemføre en antikorruptionslov som det blev gjort i Singapore i 1989 med stor succes til følge.
Administrationen må gøres gennemsigtig og så åben som muligt. Love om offentlighed i forvaltningerne må vedtages og gennemføres. Et ombudsmandssystem må indføres til kontrol af forvaltningerne og som sikring af borgernes rettigheder overfor domstolene.
For at kontrollere, at offentlige midler anvendes efter deres hensigt må der indføres et stats- og rigsrevisionssystem.
På domstolsområdet må dommerne udnævnes af politisk uafhængige organer, have sikre ansættelses- og avancementsregler, der ikke kan ændres af det politiske system, og de må ikke udnævnes efter etniske kriterier.
Både dommere og ledende embedsmænd må i en overgangsperiode også udstyres med politibeskyttelse, i starten formodentlig gennem det internationale politi og SFOR.
Det er svært for et land som Bosnien, med dets store økonomiske, strukturelle og retlige problemer efter krigen at klare disse problemer uden hjælp, men hvis ikke korruptionsproblemerne bliver effektivt bekæmpede, vil det blive vanskeligt, at genopbygge Bosnien. Store økonomiske midler, der skulle have kommet befolkningen til gode forsvinder nu ned i lommen på ledende politikere, embedsmænd og kriminelle. F.eks. er 1 milliard af de 5,1. milliard US$, som EU og andre donorer har ydet Bosnien forsvundet, og store dele af restbeløbet er kun i ringe omfang gået til den absolut nødvendige opbygning af infrastrukturen. Korruption er tyveri fra befolkningen.
Transparency Internationals danske afdeling vil gerne bistå den bosniske regering med konkret udarbejdede forslag til bekæmpelse af korruptionen. Det vil være til fordel for den økonomiske og tekniske støtte Danmark og andre donorlande giver nu, og det vil forhåbentlig være med til at bringe Bosnien og dermed også Balkan på fode hurtigere.