Torben Ishøy og Ole Richter, Transparency Internationals Danske Afdeling
Om føje tid skal EU formodentlig tage imod en række nye lande som medlemmer. Det er Polen, Tjekkiet, Ungarn og Slovenien, men andre står på spring og kan - EUs og forhandlingernes langsommelighed in mente - forventes at blive medlemmer inden dette århundrede rinder ud, må man tro.
Karakteristisk for disse lande er, at de inden for de sidste 10 år har, frivilligt eller tvunget, måtte gennemføre en politisk og økonomisk transformation fra et såkaldt kommunistisk, statsstyret økonomisk system med et kommunistisk parti som politisk magtmonopol til et demokrati med flere partier både i parlamenterne og endog med skiftende regeringer.
Disse omvæltninger er sket under meget store omkostninger. Efter indførelsen af et formelt demokrati faldt bruttonationalproduktet, der ikke var for højt i forvejen, til nærmest mikroskopisk størrelse. Hvem husker ikke de morbide vittigheder om danske ølkapslers anvendelighed som polske stegepander under og efter Solidarnost-aktionerne (fordi der var så lidt mad i Polen, selvfølgelig!).
Som følge af omvæltningerne i Østeuropa og fordi leveniveauet i forvejen var lavt sammenlignet med vor, var disse lande allerede svært plaget af korruption. Det var dengang svært at måle de 4 landes korruptionsniveau, fordi adgangen til landene og til informationer om administrationens, domstolenes og embedsmændenes ærlighed og redelighed var svært tilgængelige, især da disse instanser var beskyttet af politikere som havde udpeget embedsmænd og dommere, og som selv ansås for at være korrupte.
Kriserne i forbindelse med overgang til en eller anden form for markedsøkonomi gjorde det svært at skaffe mange, nødvendige varer. De, der kunne skaffe mad, klæder og brændstof, fik stor indflydelse. Det var ofte kriminelle bander, også kaldet mafia, der ofte var i ledtog med lokale politikere.
Mafiaen voksede sig også stærk og indflydelsesrig, fordi der i overgangsfasen ofte opstod et magtvakuum af betydelig størrelse, udstrækning og varighed. Mafiaen fik gode muligheder for at etablere sig, og fik dermed varig indflydelse på embedsmænd, administration og domstole. Desuden gav åbningerne for markedsøkonomi og privat ejendomsret til fabrikker og andre produktionsmidler gode muligheder for lokale og vestlige forretningsmænd med en noget blakket moral til at tage for sig af de nye retter.
Hverken de eller den egentlige organiserede kriminalitet tog det så tungt, hvis en administration eller en domstol skulle bestikkes. Deres ofte store indtægter gjorde det nemt at friste de dårligt betalte dommere og embedsmænd.
Også de nye demokratiers politiske historie, der med undtagelse af Polen og Tjekkoslovakiet, ikke havde omfattet en periode med demokratisk styre, var med til at besværliggøre overgangen til en markedsøkonomi. I Polen og Tjekkoslovakiet var demokratiet af kort varighed. Ungarn havde efter den feudale tid under Det Østrigsk-Ungarske dobbeltmonarki et halvfascisstisk militærstyre mellem de to verdenskrige, og fik under 2. verdenskrig en egentlig fascisme, og kort tid derefter et stalinistisk styre, der varede langt ind i 80'erne. Slovenien var en del af Jugoslavien og dermed underlagt Titos opfattelse af socialismen, der nok var mere åben, men også indeholdt en socialistisk styring af produktionsmidlerne.
Da det politiske system var så politisk lukket og koncentreret udelukkende om ét parti, så gik det naturligvis som det også går i Danmark, når et parti alene har den politiske magt. Selvom det måske egentlig ikke er hensigten, så kommer de venskabelige forhold til at spille en stor rolle. Uden at man mærker det kommer en del af administrationen over tid til at antage samme politiske farve, som de politiske ledere. Når så forholdene så også er som de var i Østeuropa, og når den politiske enedominans varer mere end én generation, så udvikles der ikke en demokratisk indstillet administration og domstole og en politisk afbalanceret embeds- og dommerstand.
De 4 lande, der snart bliver medlem af EU, kommer fra en politisk og økonomisk vanskelig overgangssituation, og med et embedsværk og dommerstand, der ud fra en ofte utilstrækkelig lovgivning, skal forvalte de stigende økonomiske modsætninger i landene. Det ville ikke være mærkeligt, hvis en sådan situation allerede derfor havde medført korruption i form af bestikkelse, magtfordrejning o.s.v.
For at danne sig et nogenlunde indtryk af korruptionens omfang kan man se på det Corruption Perception Index(CPI) year 2000, altså en liste for år 2000 over, hvordan landene af kyndige iagttagere og på baggrund af kendte korruptionssager vurderes. Indekset opererer med en pointskala med 10 point som absolut bedste score og 0 point som dårligste.
Korruptionslisten for år 2000 havde Danmark på en 2. plads med 9,8 point efter 2 år på førstepladsen og med Finland på nuværende topplacering med 10 point. Sagerne om KUC, Arbejdernes Ligkistemagasin og måske Københavns Idrætsanlæg har krævet deres pris.
Det er i øvrigt karakteristisk at de nordiske lande ligger højt placeret efterfulgt af de angelsaksiske, mens de østeuropæiske, tidligere "kommunistiske" lande ligger relativt dårligt, kun "overgået" af lande fra Afrika, Sydamerika og Asien. Dermed kan man måske med nogen forsigtighed også påstå at Korruptionsindekset antyder graden af demokrati og menneskerettighedernes placering i de enkelte lande. Jo højere placering, jo bedre står det til med demokrati og menneskerettigheder.
Af de 4 ansøgerlande ligger Slovenien bedst på en delt 28. plads med 5,5 point, Ungarn på en 32. plads med 5,2 point, Tjekkiet er nr. 42 med 4,3 point lige før Polen på en delt 43. plads med 4 point af i alt 90 lande, der er medtaget på det seneste index.
De nuværende 15 EU-lande ligger meget fint med Grækenland som nr. 35 og Italien som undtagelser på en 39. plads.
Nu er pointgivningen et resultat af iagttagelser gjort af forretningsfolk, risikoanalytikere, journalister og den brede offentlighed, og skal derfor tages med ikke alene ét gran salt, men med meget salt. Vurderingsmetoderne kan svinge fra land til land og fra år til år. Men målt over et spand af tid, f.eks. 5 år, udsiger pointgivningen alligevel en sandhed om korruptionssituationen i et land. Ved vurderingen af de enkelte lande grunder pointgivningen sig dog på normalt16 undersøgelser eller mindst 3 for i det hele taget at komme med i indekset. En hel del af de lande, der på tidligere års index scorede relativt dårligt/lavt, er ikke kommet med i år. Man kan derfor ikke sige noget helt sikkert om de enkelte landes absolutte placering i Verden, men placeringer i den bedste eller den dårligste 4.del gennem nogle år giver et klart fingerpeg om korruptionens omfang i et land.
Hvis vi derfor går ud fra, at indekset placerer landene i et indbyrdes forhold, så må det konstateres, at de 4 øst- og centraleuropæiske lande, som snart skal optages i EU, i snit har en betragtelig større korruption end EU-landene har i gennemsnit. 4,75 for de 4 nye lande mod EUs 7,57.
Betyder det at EU ikke skal optage de 4 lande? Nej, slet ikke. Det betyder at EU og dets nuværende medlemslande skal hjælpe de 4 lande til bekæmpelse af korruptionen. I samme omgang kunne de ikke-korruptionsramte lande måske hjælpe et par af EUs nuværende medlemslande, Italien og Grækenland, med at gøre noget ved deres betragtelige korruption, og idet hele taget få gjort noget ved den korruption, der er EUs egen administration og politiske system, og ved den korruption, der fra medlemslandenes og deres erhvervsorganisationers side udøves overfor EUs centrale administration.
Der kan gøres noget ved korruptionen. Der findes ingen enkle løsninger, og de midler, der skal tages i anvendelse afhænger af korruptionens type og art. I Østeuropa og på Balkan er der tale om "overgangsøkonomier", d.v.s. overgang fra et statsstyret såkaldt kommunistisk system til en markedsøkonomi. Det er en smertefuld overgang, der har vist sig at skabe øget økonomisk ulighed, og i Rusland en totalt vildtvoksende, ultraliberalistisk tilstand, røverkapitalisme, der for forrige århundredes amerikanske økonomi til at ligne hyggelige forhold.
Selvom forholdene i Polen, Tjekkiet og Ungarn langt fra er som i Rusland, udspringer disse landes økonomi også fra det gamle russisk dominerede, Comecon system. Også de 3 lande har taget med sig en tradition for en vis korruption der udspringer af at landene var styret af en snæver magtelite fra ét parti - en nomenklatur - og et økonomisk og administrativt stærkt hierarkisk system. Sådanne strukturer vil, uanset om økonomien er en gammeldags feudal landbrugsstruktur, en fascistisk kapitalisme eller en kommunistisk økonomi, nemt udvikle korruption. Det gjorde de også i de tre lande.
Et grundlæggende værktøj til bekæmpelse af korruptionen i overgangsøkonomierne er derfor at få så åbne(transparente) politiske, administrative og økonomiske beslutningsprocesser som muligt, at få skabt veluddannede embedsmænd(og kvinder), der virker i en gennemsigtig administration, kontrolleret af parlament og presse, og at give befolkningen gode klagemuligheder over de trufne afgørelser.
I OECDs konvention fra 1997 om bekæmpelse af korruption og bestikkelse af embedsmænd i andre lande er et godt værktøj, der indeholder en lang række af de værktøjer, der er nævnt ovenfor i mere udarbejdede anvisninger. Udover de allerede nævnte foreslår vi i Transparency International først og fremmest en lov om offentlighed i forvaltningen, oprettelse af en uafhængig ombudsmands- og en rigsrevisonsinstitution.
At implementering af Antikorruptionskonventionen er effektiv viser udviklingen i Singapore. I bystaten var der, som i mange Østasiatiske lande, en betragtelig korruption der tillod embedsmænd at modtage bestikkelse både for ikke at udføre deres arbejde og for at udføre det, og for at træffe beslutninger til fordel for de borgere som havde bidraget til embedsmændenes indkomster. Systemet var omfattende og Singapore var da også lavt indplaceret på Transparency Internationals korruptionsindeks CPI.
I 1989 og 90 havde Singapore vedtaget en antikorruptionslov, og da den slog igennem bevægede Singapore i løbet af få år sig fra en bundplacering til en topplacering i CPI 2000 som nr. 6 med en score på 9,1!
Et andet af Transparency Internationals korruptionsbekæmpende værktøjer er indførelse af en "security pact", d.v.s. en aftale med embedsmændene og -kvinderne om hvilke etiske standarder, der skal arbejdes efter. Transparency Internationals hovedkontor i Berlin har udarbejdet en grundmodel for en sådan aftale der iværksættes efter aftale med det pågældende lands regering og som følges op af intensive kurser, møde og samtaler med embedsværket.
Hvorfor i det hele taget gøre sig så store anstrengelser for at bekæmpe korruption? Det går da meget godt endda!
Det er fordi korruption er et svigagtigt forhold mellem stat(det offentlige) og befolkning, der skaffer enkelte personer eller firmaer fordele på alles bekostning. Økonomisk set er korruption tyveri fra befolkningen. Juridisk set er korruption ulighed til fordel for de få(korruptive), og dermed også en krænkelse menneskerettighedernes krav om lighed for loven.
En korrumperet offentlig administration afgør sager efter størrelsen af de økonomiske tilbud eller den politiske pression, administrationen eller den aktuelt udførende embedsmand udsættes for. Derved behandles folk og firmaer ulige efter deres økonomiske formåen eller politiske indflydelse. Administrationen forfølger formål, som ikke er omfattet af den lov, der skal administreres. Den korrupte administration undergraver dermed de folkevalgte lovgiveres (Folketingets) intentioner, og dermed undergraves demokratiets idé også.
Korrupte domstole lader sig påvirke af ulovlige økonomiske og politiske hensyn, og de enkelte dommere udpeges typisk udfra usaglige politiske hensyn og lader sig påvirke af trusler og af løfter om forfremmelse eller bijobs med store honorarer.
I begge tilfælde fører det til utryghed i befolkningen, øget kriminalitet, ligegyldighed og mistro overfor demokratiet og dets institutioner og dermed til kaos og selvtægt, der gør tilværelsen usikker for en stadig mere udbyttet befolkning. Den økonomiske og juridiske junglelov kommer til at herske.
Hvis nogen tror, at en sådan situation er ønskværdig eller er et urealistisk mareridtsbillede, så kan de spørge sig frem i befolkningerne i de lande, der er hårdest ramt af korruption, f.eks. de mange lande i Afrika og i Østeuropa. Korruption er her et vigtigt værktøj i hænderne på de få rige og indflydelsesrige til at skaffe sig fordele på den brede befolknings bekostning.
Når vi derfor får Polen Tjekkiet, Ungarn og Slovenien med i EU er der, med den øgede samhandel og økonomisk og juridiske kontakt, en fare for at korruptionens pest skal brede sig som BSE til et "korruptionsfrit" land som f.eks. Danmark.
Hidtil har vi nævnt at firmaer udsættes for opfodringer om bestikkelse og inddrages i korruption, når de arbejder i lande, hvor korruption er en del af dagligdagen. Det er ekstra omkostninger for det firma, der ved bestikkelse søger at sikre sig eksportordre, omkostninger, der ikke legalt kan fratrækkes fortjenesten som andre, legale omkostninger. Det er nu også blevet ulovligt for danske firmaer at modtage eller yde bestikkelse, også i udlandet. Et firmas ledelse kan straffes for at medvirke til bestikkelse, og det giver en dårlig stemning omkring den bestikkelsesinficerede aftale.
Bestikkelse og korruption betyder også ulige konkurrencevilkår, idet de firmaer der "bestikker mest" tiltros at have størst chance for at få en ordre hjem. På Transparency Internationals årsmøde i Ottawa i slutningen af september sidste år, kom det frem i en arbejdsgruppe om private firmaers situation i korrupte lande, at flere af de tilstedeværende firmarepræsentanter mente, at det at nægte at yde bestikkelse kunne være god reklame for et firmas ordholdenhed og etik og derved med til at sikre en ordre.
Korruption og bestikkelse i udlandet har dermed også interesse for medarbejderne i danske virksomheder. Manglende ordrehjemtagning kan betyde færre danske arbejdspladser.
Transparency International har erfaring med bekæmpelse af korruption og kan gennemføre antikorruptionsarbejde i dele af de 4 landes administration og domstolssystem. Men det er klart at skal korruptionen bekæmpes i større målestok må EU og EUs "korruptionsfrie" medlemslande træde til med både midler og apparat. Transparency International medvirker gerne med råd og dåd.